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温铁军:中国地方政府的三次“圈地运动”  

2012-12-06 10:05:14|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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临近岁末,土地市场变得格外热闹。1127日,京沪两地同现地王,28日,深圳新总价地王诞生,30日,全国总价地王在南京横空出世。同时,13重点城市11月推地环比暴增219%。一时间,土地问题以及地方政府的土地财政问题,又被推到了风口浪尖。

随着中国城市化进程的推进,中国地方政府对农用地的征占仍在继续。那么中国到底已经经历过多少次“圈地运动”?未来还要经历几次“圈地运动”?著名经济学家温铁军在《八次危机:中国的真实经验1949-2009一书中剖析了建国以来政府对农用地的三次“圈地运动”。

诚然,第一轮“圈地运动”中农村耕地主要被乡镇企业乱占滥用,干扰了国家建设的总体思路。1986321中共中央、国务院下发的《关于加强土地管理,制止乱占耕地的通知》中明确指出:乡镇企业和农村建房乱占耕地、滥用土地的现象极为突出,这种情况如果继续下去将会给国家建设和人民生活造成严重恶果,贻害子孙后代。但同时需要注意的另一方面是,这种农村土地内部化“农转非”的增值收益主要归乡村集体,政府几乎不能分享,却必须承担“粮食安全”责任。于是,八十年代后期,中央开始要求严格控制耕地转为非耕地,逐步将耕地转为工商业用地的权力收归国家所有。1986年又以出台《土地管理法》的形式将国家对土地农转非的权力加以确定,并在1988年设立国家土地管理局,由其行使对土地非农用途的全权。

然而,就在农村集体对土地的非农使用权力被上收到公司主义的政府手中的同时,土地的商品属性也逐渐确立。1988年,《中华人民共和国宪法》(修正案)规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,正式开启了我国的土地有偿使用制度。1990519日,国务院颁布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对土地使用权出让、转让、出租、抵押等问题作出了明确规定,使土地实际上已经具有商品的属性。这就从根本上改变了土地资源资本化的性质和机制——从八十年代基层农村自主发展乡村企业的生产性的“以地兴企”,改为九十年代地方政府满足刚性开支的消费性的“以地生财”。土地变现遂成为地方政府最快捷的生财门路。

第二轮由地方政府发起的“圈地运动”,因主导力量发生改变而与第一轮大不相同,并且持续时间更长。这与上一次在八十年代大规模征地催生宏观经济高速增长有些许类似,但资本化的具体机制和途径却远不相同——八十年代因乡镇企业“异军突起”而占有土地,还需要与企业的其他实物资产相结合,作为工商产业中的一种物化“资产”,并通过产业经营实现土地的增值收益。而到九十年代初,土地本身就成了被经营的对象,通过单纯的土地开发或者流转,就可以获得远高于八十年代“以地兴企”阶段的增值收益。比如,苏州市斜塘镇因苏州工业园区开发,就呈现出明显的地方政府“以地生财”的土地财政特征。

这还意味着:政府公司主义的内在利益结构发生变化——异化于在地产业资本,各地政府越来越少地依赖本土产业资本的增值分享,越来越多地青睐没有社区负担的外资。

由于土地资本化的机制及主导土地资本化的主体均发生了改变,“农地转非”的增值收益分配也相应发生了改变。

中国在资本短缺条件下的招商引资,与国际产业资本过剩条件下追求向要素价格低谷转移而出现的资本供给,恰是一个过程的两个方面。

投资拉动型增长道路的形成与1993—1994年财政危机中中央政府上收财政权力有关,也与1997—1998年危机中中央政府上收金融权力有关。

1994年实行分税制及1998年金融系统全面改革以后,地方政府的财政金融权力都被极大地削弱,加之劳动力自由流动(即使不流动,也不再具有成规模劳动替代资本服务于产业升级的主、客观条件)。此时,地方政府唯剩有土地资源可以用国家之名来支配。当新一轮宏观环境利好来临时,地方政府便以土地的资本化助推所辖地域内的招商引资、外向型经济高速发展。即使没有招商引资也要靠滥占土地、大兴土木建设地方政府的楼堂馆所来创造银行资本进入当地的政绩。

只是,这些非生产性投资都造成地方政府不承担风险和责任的大规模负债!鉴于中央也不能承担这种地方越来越累积的债务,遂使货币大规模不断增发成为唯一手段。

地方政府的具体操作过程是:由于制度规定和与小农之间交易成本的限制,土地使用方乃至开发商并不直接和土地的实际使用者小农打交道。一方面,地方政府利用其垄断性权力以极低的价格从农民手中征收土地,然后再通过土地储备中心、各种城投公司及开发区管理委员会等融资主体,以土地作抵押套取银行贷款投入基础设施建设。到2006年,在东南沿海的县市,高达数百亿元的基础设施投资中,约60%靠土地融资;而在西部,银行贷款占城市基础设施建设投资的份额更高达70%—80%

另一方面,地方政府加快推动城市扩张,以增加各种地方税种规模及土地出让收益。到2002年地方营业税比重迅速上升,已经成为地方政府的第一大税种。2006年时营业税在地方税收中所占比重已经达到43.3%。而营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税种,这就使得加快城市扩张以扩大建筑业、房地产业营业税的规模成为地方增收的当务之急。世界银行的研究指出:在增加财政收入动机的驱动下,地方政府2002年以后对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨。

我们在同期发表的研究报告中,称之为地方政府与银行之间的“以地套现”,认为这符合金融资本异化于一般产业之后与地产结合的需求,客观地推动了城市扩张。首先带动的就是房地产业的暴利,使其“成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道”,成为过剩资本争先恐后涌入的领域。继而,在基本建设和房地产的带动下,相关的产业投资也如火如荼,蒸蒸日上。自2002年以来投资在新增需求中始终占60%的份额(王建,2006)。

这样,以地方政府“以地套现”的第三轮圈地运动为肇端,便逐渐形成了新世纪以来基于“高圈地”的“高负债+高投资=高增长”的发展模式。加之,中央层面的过剩金融资本在投机市场上的积极推动,便带来了新世纪中国经济的迅速高涨。

(请关注东方经济评论官方博)

更多分析,请关注温铁军新书《八次危机:中国的真实经验1949-2009(三农顶级学者温铁军:绕不开的工业化原始积累,中国人为此付出了多少代价?中国如何才能爬出发展陷阱?)                                       

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《危机中的中国思考》国务院参事夏斌:华尔街金融危机与21世纪中国未来改革的思考)

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