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华生:农民不进城 哪有城市化?   

2013-12-20 10:52:14|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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华生:农民不进城 哪有城市化?

农村土地改革作为此次十八届三中全会《决定》中的一项重要议题,大到未来中国城镇化的转型思路,小到公众关注的小产权房,都在三中全会前后的舆论声浪中,格外受人瞩目。

知名经济学家华生刊出反驳“383”方案的文章《土地制度改革六大认识误区》,引起热议。文章提出,在新一轮制度改革的讨论中,人的城市化往往被一笔带过,而土地的非农使用即城市化使用却吸足了眼球。文章对土地制度改革中许多似是而非的主流观念进行了驳斥,比如集体土地应与国有土地同权同价,比如农村土地自由流转、抵押、交易买卖最符合农民利益等等。

此时,华生研究了两年的成果《城市化转型与土地陷阱》刚刚出版。书中对当前农村集体土地改革中涉及的各种重要议题,如农村土地集体改革不同思路、成渝地票实验、小产权房及保障房的困境,以及土地征收的公正补偿、新型城镇化道路转型等热点难点问题,进行了深邃的剖析,并且结合国际经验,提出了诸多令人眼前一亮的解决方案。

在十八届三中全会《决定》出台后的1122日晚上10点,刚从河南调研土地流转回京的华生,就《决定》中有关农村集体土地的新部署,以及他新著中的相关问题,接受了本刊的电话采访。

 

同权同价不可能

 

《社会观察》:《决定》中提到:建立城乡统一的建设用地市场。

在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。但是你在新著《城市化转型与土地陷阱》里认为,农村集体经营性建设用地与国有土地,同权同价不可能?

华生:首先,主流观点对同权同价的解释是说,具有同等的占有、使用、收益和处置,包括转让、出租和抵押的权利;相同用途、相同位置的土地应该具有相同的价格,不能由于所有制不同实行价格歧视。但土地最重要的是用途区别。农村耕地与国营农场可以同地同价,但与城市用地就不可能,否则就没有城乡之分了。

城市国有土地都是建设用地,其种类又包括了商业用地、住宅用地、工业用地和行政机关用地、学校用地等划拨用地,所有这些地都不能同等入市,不是同权同价的。因为它们有各自不同的用途,改变用途都要管理部门来审批。农村集体土地主要是农地,如何能与国有土地同等入市、同权同价?

农村集体经营性建设用地是农村的乡镇企业用地,按性质是工业用地,如果跟城市国有用地同权,最多跟国有工业开发区的地同权。而事实上城市的工业用地是不能入市的,要改变用途就是首先要政府收储,然后才能拍卖。

如果按照一些人期望的,现在农村的建设用地可以直接用来做商业开发,那与城市国有土地比较,就是超权,因为国有工业用地就没有这个权利,不能用作商业开发,只能做工业。

 

《社会观察》:《规定》里说,改善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让。很多人表示担忧,认为农民极有可能在经济困窘的情况下,被迫卖掉唯一的住房?

华生:最希望宅基地转让的,就是工商资本和城市里有钱的市民。问题是农民的宅基地是一户一宅,不像城市可以拥有多套住宅。如果农民还没有进城安居,宅基地卖了,他住哪里?

实际上,《决定》里的观点也是跳跃性的,体现了不同观点的糅合,上下衔接不起来。比如第21条,赋予农民更多财产权利,前面一直在说宅基地,说土地制度改革,后面就变成推进住房财产权的抵押了。

 

《社会观察》:1122日,住建部和国土资源部联合发布紧急通知,要求坚决遏制在建、在售“小产权房”行为。可是从《决定》内容来看,的确很容易让人觉得是在为小产权房放行。你一直也是“小产权房”的反对者。

华生:我刚从河南调研土地流传回来,在河南发现原来赶农民上楼的新农村建设叫停了,一到北京就看到住建部和国土资源部的紧急通知,遏制违法建设、销售“小产权房”。

前一阵子国研中心的“383”报告建议小产权房可以合法化,然后《决定》又被媒体认为小产权房可以合法化,现在又来紧急叫停,让一些人觉得很困惑。为什么出紧急通知,说明上面也没想到《决定》公布后会被大家那么理解,我觉得这个通知就是给《决定》打补丁。

因为小产权房合法化的解读,会刺激更多农村土地被大规模用来盖小产权房,这正是管理部门所担心的。

小产权可以放行的建议,初看似乎有道理,但一旦合法化,不仅无法解决后来者群起而效仿,而且任由农民放手去建,就像大城市摊大饼一样向外扩张,政府规划指导的企图在利益面前无力也无效,一些发展中国家的贫民窟就是这样发展蔓延起来的。

 

《社会观察》:《决定》出台后,许多人重提成渝的地票实验,认为这样的创新,让远郊农民也享受到了城市化的好处。据媒体报道,现在的地票价格已经到了20万元一亩。可是你在新著中有不同意见?

华生:的确,成都和重庆的地票模式,是增减挂钩政策的货币化形式,让非城郊农民分享了土地增值收益,但是地票模式的缺陷也是非常致命的。首先,行政干预色彩很浓,农村宅基地复垦是政府组织的,需求方也是政府下属的国有大开发公司,地票价格也是政府定的。

成都的地票走得更远,曾参与了土地招拍挂,但最终因出现了每亩94万(合1409/平方米)的高价被叫停。

在农民工市民化问题没解决,也没有明晰的解决前景的状况下,地票的供给量存在很大不确定性。供给的多少,完全取决于地方政府的工作力度,与农民自主选择和市场没有关系。

另外,农民工迁移一般是从中西部到沿海大中城市,而在大中城市却无地票兑现。而严格限制在本区域的地票交易就对异地就业的农民工市民化没有帮助。

总之,地票本身就是行政指标,跟粮票、布票一样,是个计划的产物,违反了经济规律,所以根本无法推广。

 

承包土地的集体所有制事实上已瓦解

 

《社会观察》:你在书里提到,“增人不增地,减人不减地”,以及土地确权政策,已经致使中国农村土地实际上私有化了?

华生:2002年的《土地承包法》,宣布土地承包长久不变,在政策引导和规范下,成了“生了不增,死了不减”的分田到户。目前正在推行的土地确权颁证,又进一步强化了已分得土地农民的财产权利。事实上已经变成了初分土地农民的一种永佃权,而其后出生和迁徙来的农民已经丧失了对土地的权利。实际上已经不声不响地废除了承包土地的集体所有制。取消了本来村庄内每个农民都享有的集体成员权利。

这是一场静悄悄的革命。“增人不增地,减人不减地”,以前在农村的不少地方因遭到农民反对并没有完全执行,但是按规定这两年完成确权后,农村土地的集体所有,就悄悄地变成了现有有地农民的财产。

 

《社会观察》:土地问题上,一直以来大家争议的焦点就是收益权,收益权又是附着在土地所有权之上,而你却说,土地开发权是解开土地迷局的总钥匙。你不同意给农民土地开发权,让其自主城市化,你又批评政府近水楼台,以社会和国有土地所有者代表的双重身份,顺手牵羊拿走了土地开发权。那么农村土地的土地开发权究竟应该归谁呢?

华生:原本所有权中就包括了使用权,比如我有个杯子,想怎么使用就怎么使用。从工业革命后,业主就不能做任何自主的开发建设,任何开发都是要经过政府的允许。农村土地是这样,城市土地也是这样。

全世界的农民都没有土地开发权,中国农民可以在宅基地上自己建房,是政府赋予农民住宅的建设权,而且规定了农民只能建多高多大。只是有些农村乱建,有的地方甚至建出30层的高楼,让人误以为是没有规定的。

所有国家的土地开发权,都是政府代表社会来施行的,任何土地的开发权都不归自己,美国是最强调土地私有制的,无论农村人还是城市市民都没有开发权。何况我们的农村集体土地,农民当然不应该有开发权,包括无权建小产权房。因为城市居民也没有这个权利。城市居民买了别墅或院子,也没有自己乱建的权利。

政府掌握了规划权之后,就成了切蛋糕的人,既掌握土地开发权,又掌握收益分配权。这时政府的公正性就极其重要了。但我们不能因为政府做得不够公正,为自己谋了私利。就可以走到另一极端,说农村集体土地,农民可以自己任意来开发。

世界银行提到的二战后仅有的几个成功实现现代化的国家,日本、韩国、新加坡和我国台湾地区,它们的成功做法都是开发权归政府、收益权归社会分享。

我关注土地开发权,是因为目前关于土地的讨论,人们过分关注了所有权,却不知道现代社会,土地所有权与开发权是分离的。

 

农民工及其家属才是城市化主体

 

《社会观察》:你提出:新型城市化的指导思想是,要调节四大集团:政府、城郊农民、开发商和建筑商、城市炒房者的利益格局,使之回馈城市化的主体——农民工。 农民工在城市人掌控的舆论中,一直是边缘人群,你却说他们是城市化的主体?

华生:我在2001年就提出了“人的城市化”的概念。城市化就是农民的市民化,农民不进城哪有城市化?看看全世界发达国家的城市化经验,这一个基本观念应该很明确。主体当然就是进城的那些人,而我们的观念却把这个“主体”抹掉了,所有事情当然就做歪了。

没有“主体”,保障房当然都建大面积的,专供本地户籍人口的。因为“主体”到城市里都没房子,大部分都住在棚户区里、地下室里。特别是新生代的农民有上亿人规模。这其实是很危险的。法国大革命为什么爆发,因为统治者漠视了占人口绝大多数的农民和城市平民的权利。

所以,《决定》第23条提出,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制 ,有序放开中等城市落户限制,把进城农民完全纳入城镇住房和社会保障体系等等,提得很及时。这也是我一直以来所呼吁的。现在关键是如何落实。

而且,我认为,十一届三中全会开启的改革开放,带来了80年代的勃兴;小平南巡和社会主义市场经济体制确立,造就了90年代的繁荣;加入世贸组织成为世界工厂,带来第三个十年高速增长;今后十年中国的发展,关键靠人的城市化,几亿农民变市民、农二代变白领助推经济升级。离开这条主线,中国的发展和改革都很难成功。

 

《社会观察》:你提出新型城镇化转型的一个核心方略,是形成新增建设用地指标和户籍人口增加挂钩的新机制,这样能加快人的城市化。不过往往是大城市农民工多,但是建设用地指标大城市反而要少,二者不一定匹配,这个矛盾如何解决?而且《决定》还提出要严格控制特大城市人口规模。

华生:特大型城市原本就是各种资源聚集的地方,目前的问题正在于,大型赛事、大项目还要设立在大城市,不断地吸引外来人口就业,而户籍又限制得非常严,这种自相矛盾的政策,使得问题越堆越多。

其实,通过经济手段来限制特大型城市工业投资项目建设,而重点发展创新型和创意型的科研文化产业,这肯定是个有效的办法。

同时,在新增建设用地指标和户籍人口增加挂钩的新机制中,相应提高同样土地的特大型城市人口安置指标,这样,特大型城市的土地成本和安置成本也会相应提升。促使特大型城市不得不提高住宅用地的供应比重,而降低工业用地的比重,也就减少了特大型城市的项目投资空间和就业机会,减少人口流入的压力。

 

《社会观察》:你认为,适应新型城镇化道路的土地和户籍等制度改革的目标,应该是公民的自由迁徙权,和在社会公平公正的原则的调节下城乡居民平等地拥有、处置土地,以及附着物财产的权利。此次全会所提出的土地和户籍制度的改革方案,你认为能达成这样的目标么?

华生:毫无疑问,这需要一系列的制度设计才能达到。既然全会已经强调了,让市场在资源配置中起决定性作用,如果还要户籍来严格限制人口迁徙,实际上是不对的。人们会问:到底是政府在资源配置中起决定性作用,还是市场起决定性作用?

此次全会的《决定》还比较笼统,接下来中央还要召开城镇化工作会议,改革的步子也不小,未来应当会有一系列具体的部署。

 

专业农户适合中国国情

 

《社会观察》:你特别强调东亚日韩、台湾地区对中国未来城市化转型的借鉴作用,而不是美国。你说,中国不能像美国那样走农业化公司的道路,只有日韩和台湾的专业农户道路比较接近,你认为鼓励大规模经营的家庭农场不可取?

华生:我不是反对家庭农场,而是反对盲目发展大规模的家庭农场。美国的人均可耕地30多公顷,是我们的200多倍。再过三四十年,当我们的城市化率达到85%的时候,还剩近两亿农民耕种,即使那时仍保有18亿亩耕地,农民人均才不到10亩土地,每家也只有30-40亩地。这种耕地规模与美国家庭农场动辄几千亩地的状况不可同日而语。

而与中国人均可耕地相近的日本、韩国,在城市化、现代化实现之后,农村人口只占总人口的10%以下,专业农户的耕地面积一般也是30-50亩。很显然,除东北等少数人少地多的地方外,中国更适合走的是日韩以及我国台湾地区的专业农户道路。

所以,那种资本下乡、公司承租大量土地、变农民为农业雇佣者,或者不顾人口资源条件,盲目鼓励大规模经营的家庭农场,不应该得到鼓励和发展,当然,城郊少量经济作物除外。

东亚的日、韩、我国台湾地区,就曾在它们城市化转型的整个过程中,严令禁止资本下乡拿地,因为农户家庭经营无法与城市资本竞争,从而会造成土地在少数强势利益集团的手中积聚,并挤压农村剩余农户生产经营规模扩大的空间。而城市化过程中农户的失地与城市吸纳能力的失衡,必然造成严重的社会问题。

国情改不了,家庭农场搞多大的规模,是人口和耕地的关系决定的。所以在《决定》中提到,坚持家庭经营在农业中的基础性地位,我完全赞成。因为中国地少人多,我们一定得注意,不能盲目地搞大规模租种。

2013年12月20日 - 东方经济评论 - 东方经济评论
 

更多内容,请关注华生教授改革系列作品:

《城市化转型与土地陷阱》(在农地已经事实上日益私有化的今天,土地权利之争究竟是争什么?本书以令人拍案叫绝的机制设计破题中国土地迷局)

《中国改革:做对的和没做的》(中国模式,可以有,但还没有。政治改革的焦点,不是主义之争,而是利益之争)

《中国股市:假问题和真问题》(从一次股改到二次股改,中国股市从校正制度缺陷到走向规范的变革逻辑)

 

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