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邹恒甫:中国需警惕过度财政分权  

2013-05-07 10:55:13|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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邹恒甫:中国需警惕过度财政分权

财政分权还是集权,这是一个国家经济的关键性决策,许多发展中国家将财政分权视为打破中央计划束缚、走上自我持续增长道路的重要手段。在中国,有关财政分权的各种争议持续不断,中国需要警惕过度财政分权。

世界银行终身经济学家邹恒甫教授在《最后的狂人:我就是邹恒甫》一书中解读了中国财政体制的发展路径和改革方向。

  首先,在没有透明的民主监督机制和良好的地方政府治理环境下,过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败,这是由于下级政府与本地利益集团关系更为密切,更可能面临当地利益集团的直接压力,其腐败的机会更多。而且,在发展中国家,地方政府的透明性一般较差,审计、媒体监督等外部约束发展不充分,在地方上对腐败的约束可能更少。因此,在发展中国家地方财政权力加大可能导致更多的腐败。在中国,地方财政资源乃至一般公共资源的分配过程中,存在大量以权谋私现象,它动摇老百姓对社会公正的信念,使政府威信蒙尘。

  其次,过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行,财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的,落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多关照。而且,地方政府调节收入分配的效率也不高,其政策会因为人口的流动而失效。财政分权还可能加大地区间发展不平衡:越富的地区,税基越大,在同样的税率下,地方政府可提供更多的公共服务;或者可以更低税率提供同样的公共服务,从而可能发展更快。而落后地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。

  收入分配不平等和地区发展不平衡是中国当前面临的主要问题之一。上世纪80年代初,中国全面的经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行。为改变中央统收统支的集中财政管理体制,中央政府对大多数省份实行财政包干制。随着地方财力逐步扩大,地区发展不平衡变得日益明显。1994年分税制改革的一个重要目标是调节地区间差异、实现横向财政公平,然而这一目标没有达到,地区发展不平衡仍是困扰中央政府的难题。

第三,过度财政分权可能导致宏观经济调控更难实施,会损害中央政府通过财政政策进行宏观调控的能力。财政分权要求中央和地方有明确的权责,对地方政府应形成强有力的预算约束。然而很多发展中国家上下级政府间的支出和收入责任模糊不清,地方政府常入不敷出,导致债台高筑,迫使中央政府援助,从而严重影响中央政府的调控能力。中国的中央政府已感到地方政府的扩张行为与宏观调控间的矛盾。中国地方政府的预算约束也不强,仍存在地方显性或隐性预算赤字直接或间接转移给中央政府的渠道。

中国中央政府就已经感到了地方政府的扩张行为与宏观调控之间的矛盾。中国地方政府的预算约束也不强,仍存在地方的显性或隐性预算赤字直接或间接地转移给中央政府的渠道。

过度的财政分权可能增加不平等以及加大地区间发展的不平衡过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行,财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的,落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多的关照。而且,地方政府调节收入分配的效率也不高,其政策会因为人口的流动而失效。

财政分权还可能加大地区间发展的不平衡。这里存在一个马太效应:越是富裕的地区,税基越大,在同样的税率下,地方政府可以提供更多的公共服务;或者可以更低的税率提供同样的公共服务,从而可能发展更快。而落后的地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。因此,财政活动的分散化与经济活动的分散化背道而驰,它会导致经济活动向少数几个区域集中。

收入分配不平等和地区发展不平衡是中国当前面临的主要问题之一。20世纪80年代初中国全面的经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行。为了改变中央政府统收统支的集中财政管理体制,中央政府对大多数省份实行财政包干制。随着地方的财力逐步扩大,地区发展的不平衡变得日益明显。1994年分税制改革的一个重要目标是调节地区间差异、实现横向财政公平,然而这一目标没有达到,地区发展不平衡仍然是困扰中央政府的难题。

过度的财政分权还有可能损害效率。一些学者指出蒂布特模型主要强调的是地方政府在满足居民对公共服务的多样化需求方面的优势,但忽视了地方政府的供给效率,即地方政府提供公共服务的效率。然而,在发展中国家,地方官员的素质和地方政府的效率是一个不能忽视的问题。法国经济学家普鲁德姆(Prudhomme)指出“发展中国家……中央政府机构可能会吸引更高素质的雇员,因为它能提供较好的职业,有更多的晋级和加薪机会……中央政府官僚的效率可能比地方政府更高”。

而且,在很多发展中国家,市场和政府的界线是不清楚的。地方政府部门经常进入竞争性领域,将公共资金投入一般性行业,与市场争利。为此,地方政府往往利用行政权力进行地方保护。这样,地方财权的增加往往与低效的重复建设和地方保护主义相伴随。

在中国,地方政府热衷于投资上项目。由于没有明确政府投资的责任,缺乏对地方政府投资行为进行有效约束的机制,盲目投资和重复建设层出不穷,损失惨重。为了招商引资,地方政府还经常开出不计成本的政策优惠,扭曲土地、矿产等重要资源的价格信号,漠视环境污染及其代价,损害资源配置的效率。

过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败。过度的财政分权与地方政府官员的腐败是否也存在着一定的联系?

在没有透明的民主监督机制和良好的地方政府治理环境下,过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败,这在发展中国家尤其明显。一些经济学家(例如国际货币基金组织的著名经济学家维托·坦茨)指出,腐败现象在地方政府要比中央政府更普遍、更严重。这是由于下级政府与本地利益集团关系更为密切,更可能面临当地利益集团的直接压力,其腐败的机会更多。而且,在发展中国家,地方政府的透明性一般较差,审计、媒体监督等外部约束发展不充分,在地方水平上对腐败的约束可能更少。因此,在发展中国家地方财政权力加大可能导致更多的腐败。

地方政府层次上的腐败在中国也十分严重,每年都要查处一大批地方贪官。在地方财政资源乃至一般公共资源的分配过程中,存在大量以权谋私的现象,媒体披露的地方国有资产流失、土地开发领域的腐败可能只是冰山一角。基层的腐败是最露骨的,它是对普通民众利益的直接抢劫和掠夺,它直接动摇老百姓对社会公正的信念,使政府的威信蒙上阴影。中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、社会保障和一些基本公共服务领域的最低标准

在一些发展中国家,由于人口的迁移受到多种限制,地方财权的扩大还可能造成地方政府的短期行为,地方政府可能对本地居民课以很高的税费,以扩大自己控制的财力。

由于以上种种原因,就不难理解在发展中国家为什么财政分权的扩大往往与低效率和低发展速度相伴随。对于中国而言,中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、社会保障和一些基本公共服务领域的最低标准。比如九年制全民义务教育,必须由中央财政加以保证,从而真正提高全体中国公民的福利。在目前中国经济发展的关键时刻,中央政府还应适当集中财力加大对关系到国计民生和国家战略发展的重大建设项目和行业的投入。只有这样,才能更有利于国家的长远发展。

我们还没有真正摆脱困扰了中国五十多年的“一管就死、一放就乱”的集权和分权的循环。走出这一困境的唯一途径是建立完善、透明的地方治理机制。如加快村、乡镇、县市的选举制度改革;透明地方政府的财务、政务;提高基层公务员的素质,把好“入口关”,吸收大批优秀的大学毕业生充实基层政府。只有建立了透明、有效的地方治理机制,居民才有可能“以手投票”和“用脚投票”,蒂布特等人的财政分权效率才有可能发挥出来。

更多分析,请关注邹恒甫新书《最后的狂人:我就是邹恒甫》

(请关注@最后的狂人:我就是邹恒甫

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中国改革系列书系:

《公平中国:开启未来十年新奇迹的钥匙》(著名学者王福重:未来十年中国唯一最重要的事情——公平) 

《八次危机:中国的真实经验1949-2009(三农顶级学者温铁军首度揭示那段半遮半掩的历史:绕不开的工业化原始积累,中国人为此付出了多少代价?中国如何才能爬出发展陷阱?)

 《危机中的中国思考》(国务院参事夏斌:华尔街金融危机与21世纪中国未来改革的思考)

《中国的强国战略》(直戳中国软肋,指出中国通往强国路上的艰难险阻。)

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