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童大焕:谁在制造“鬼城”?   

2014-08-29 14:58:44|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文转载自东方经济评论《 童大焕:谁在制造“鬼城”?》

【编者按】当前,以经济手段和规划手段影响人口流动逐渐成为政府引导城市规模布局的主要途径,但是,“经济”和“规划”能左右得了城市规模吗?为何政府的“城市规划”每每失败而“鬼城”频现?而所谓的京沪广深等特大型城市发展“应当限制”,又是出于什么理论和实证结果?以下内容摘自童大焕最新作品《中国城市的死与生:走出费孝通陷阱》

 

在《城市规模布局和特大城市的发展模式》一文中,华生写道:“从城市人口规模布局,我们今天面临的真正问题是,一些被规划认为是要限制发展的城市人口正在集聚,一些城镇应当发展却受制于现行体制的束缚,还有一些城镇正在扩张但其实人口正在流失。”

那么这段话里面说到的三种情形,不都是在说明一个最简单的道理:规划正在失败,市场正在起作用。市场的逻辑、城市化的规律永远不会按照人的规划旨意走。那么,应该着重检讨的,不正是我们自以为是的规划吗?

“新增建设用地指标与市民化的户籍人口挂钩,可以在一定程度上解决应当发展而不能发展的问题,也可用扣除建设用地指标的办法限制人口流失城镇的盲目扩张,但它确实给应当限制发展的城市出了一个难题。实际上这也就是现在最棘手的如京沪广深等特大型城市的发展定位问题。计划经济时代对人口迁移的强行干预已经过时,逐步改革户籍制度,实现人口自由迁徙是改革的目标和方向。以经济手段和规划手段影响人口流动就越来越成为政府引导城市规模布局的主要途径。”

“新增建设用地指标与市民化的户籍人口挂钩”纸上谈兵无缘落地,我们已经在上一篇文章里详细论证。所谓棘手的京沪广深等特大型城市发展的问题,“应当限制”到底是出于什么理论和实证结果?明明上述行政规划等手段已经全线失败,那么应当检讨的是不是“应当限制”本身?既然自由迁徙是改革的目标和方向,那为什么又要设定条件,诸如只能迁往决策者认为“该”迁往的地方,而决策者认为“不该”迁来的地方,就不让你自由迁徙?这不是自相矛盾吗?如果我们认为自由迁徙是天赋人权,是世界潮流,那就请无条件实行之;如果认为领导总是更高明,更先知先觉,更知道哪个城市“该发展”,哪个城市“不该发展”,那么请先论证为什么领导更高明。

再来看其所谓“经济手段”和“规划手段”能否左右城市规模。

“经济手段。全面限制特大型城市工业投资项目建设,而重点发展创新型和创意型科研文化产业,肯定是一个有效办法。同时,在我国现行条件下,在实行新增建设用地指标与户籍人口增加挂钩新机制的时候,相应调升限制发展的特大型城市的人口安置指标,增加这些城市建设用地的土地成本和安置成本,可以从土地供给上限制这类城市的规模扩张冲动,迫使它们在有限的建设用地上容纳更多的户籍人口,从而在建设用地总量有限的情况下,不得不提高住宅用地的比重,减少产业用地的比重,这样也就减少了项目投资空间和就业机会,从而通过这些城市自身对制度调整的理性适应,达到减少人口流入压力的目标。”

事实上,随着十几年来房地产补贴工业,导致工业化严重超前于城市化,工业产能严重过剩,市场的自然调整都会压缩工业而向服务业发展。而服务业发展的最大特点是人口加速度、加密度地集聚。因此,改变产业结构是必然的,试图减少城市人口是不可能的。在服务业挂帅时代,人口集聚本身就能增加就业机会。越大的城市,聚集力越强,就业机会越多。这就是城市的“万有引力定律”。

“不动产保有税是从需求方面引导人口流动的另一经济手段。特大城市由于人口集聚而地价房价本来就高,如果再征收较高的房地产税,大城市中心区的居民会主动向外围城镇迁移。综合生活成本的上升是阻挡人口过度向特大城市集中的一个平衡因素。”

这是一个自相矛盾的提法。既然你前述调整“四大利益集团”的种种措施,都是为了降低房价,或者让“涨价归公”回馈外来人口,以利于外来人口更好地安居乐业,在这里怎么又变成了调高房价和生活成本以促使人口从城市外移?再说,世界各国的城市发展经验表明,就像楼市投资的铁律是地段、地段、还是地段一样,城市化发展的铁律是就业、就业、还是就业——或者换句话说,是赚钱、赚钱、还是赚钱。全世界的人放弃故乡的房子背井离乡,甚至“妻离子散”到大城市,就是为了赚钱、赚钱、再赚钱,什么住房,什么城市拥有更好的医疗、教育、社保、文化设施,等等,全是学者和城市决策者自设议题,把外来移民根本没有享受到也未必指望享受到的东西当成了他们的“既得福利”。

再看“规划手段。从世界范围看,城市化过程中人口向中心城市集聚是个普遍规律,许多中小国家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都区。但这显然是人口大国所难以容纳的。必须走发展都市圈和城市群的道路。”

“许多中小国家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都区。但这显然是人口大国所难以容纳的。”这个命题的设置本身就是伪命题。世界各国尽管大城市化的潮流不可阻挡,但全国多少比率的人口住在首都区,却是各不相同的,有的一半还多,有的像澳大利亚首都堪培拉,30万人口,不到全国15%,但它的第一大都市悉尼,却拥有全国1/3人口;第二大都市墨尔本,全国1/6人口。至于一座大都市和大都市圈,到底容纳多少人口是极限,我们今天谁也没有那个胆量也没有那个能力准确估算。主题先行,并不是严谨的学术论证风范。

研究表明,中心辐射式城市(城市群和都市圈)的发展道路,和超大城市的发展道路,在能耗、效率、减少耕地流失、改善生态环境等方面,倒是相差不太大,比起小城镇高效节能多了。只不过,从“鬼城”开始,本书已经说了那么多规划失败的例子,还是希望大家多尊重规律,少迷信规划的好。规划是必要的,但要在尊重规律的基础上,对规律有所敬畏。尤其是对民众的自由择业自由迁徙有足够敬畏。是为大德大善也!

 

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